印太大联盟:美国亚洲政策的“三分之一”初露端倪

10月18日,美国国务卿蒂勒森在华盛顿的战略与国际研究中心作关于“下个世纪的美印关系”的演讲。一周后,蒂勒森到访印度,跨出把这一美印关系新愿景转化为实际政策的第一步,虽然这次访问的首要目的是协调两国的阿富汗政策。

蒂勒森演讲的重要意义在于揭示了特朗普政府亚洲战略的一个关键方向。虽然只能说是美国亚洲政策全局的“三分之一”,虽然是由和特朗普分歧日渐加大的国务卿蒂勒森宣布,虽然是在特朗普政府上台后9个月“千呼万唤始出来”,但这也总是特朗普政府亚洲政策成型的重要一步。

之前,在今年六月的香格里拉峰会上,国防部长马蒂斯也曾阐述特朗普政府的亚洲安全政策,但当时的基调与奥巴马政府的亚太战略同出一辙,没有自己的特色。八月,特朗普政府宣布新的阿富汗战略。虽然印度在这一战略中占据重要地位,但这一战略与亚太政策的联系并不紧密。蒂勒森华盛顿演讲的新立场虽然也有其历史延续性,也建立在新阿富汗战略的基础之上,但最引人注目的是其创新性以及由此揭示出的美国未来亚洲政策的走向。对中国而言,需要注意的是,演讲正文虽然没有提到中国,但中国绝对是关键背景。

美国地缘政治话语的变迁

蒂勒森选择在访问印度之前作出其上任以来最重要的亚洲政策演讲,是因为他要把印度当作美国新亚洲战略的支点国家。这一点在其话语选择中就可见一斑。通篇演讲,蒂勒森舍弃传统的“亚洲-太平洋地区”(亚太),而改用近年来流行的“印度-太平洋地区”(印太)来指谓美国从西太平洋到印度洋的广阔的地缘政治区域。传统上,“亚太”是美国外交惯用语,“印太”更为澳大利亚和印度所青睐。蒂勒森此次弃“亚太”而用“印太”,代表了美国地缘思维的一个变化 。

同样值得关注的,是蒂勒森对另一个由地区国家主推的关键词的反复使用——“基于规则的秩序”。这一概念也有很深的澳式烙印,之前美国高官(如马蒂斯今年六月的香格里拉演讲)也曾漫不经心地使用,但蒂勒森这次是明显把“基于规则的秩序”当作批评中国政策的工具了。

“印度的安全关切也是美国的安全关切”

蒂勒森的演讲有四大主题。一是反复强调维持印太地区自由和开放的重要性,因此宣布要“双倍”加强对印度崛起的支持、拓展美印关系,把美印两国打造为印太地区东西两端的“灯塔”。他把印度的民主制度看作美印合作的基石,认为美印关系的根基是共享的价值观。正因如此,他说了一句对中美关系有巨大杀伤力的话:“我们会和中国有重要的关系。我们永远不会与中国——一个非民主社会——建立与一个民主大国那样的关系。”蒂勒森的坦诚值得钦佩,虽然这句话是完全可以避免的。

不仅如此,蒂勒森认为美印不仅共享民主制度,而且有共同的战略远景。他说:“美印战略伙伴基于对支持法治、航行自由、普世价值和自由贸易的共同承诺之上。”因此,他特别表示,印度已被定位为“重大防务合作伙伴国”,美国要支持印度军事力量的建设,为美国军工企业向印度出口先进武器系统(包括“护卫者”无人机、F-16和F-18战斗机、航空母舰技术等)打开通道。美印即将展开外长和防长2+2高级别对话,在战略对话上把美印关系升级到与美日和美澳传统盟友关系相当的级别。

马蒂斯曾说,世界上两个最大的民主国家也应拥有世界上两个最强大的军队。蒂勒森对此完全赞同,并称:“印度的安全关切也是美国的安全关切。”这一表态可以登上今年美印关系新闻的头条了,可以被视作是美国在对印度作出试探性的新战略承诺。但如果这真是美印安全关系的未来方向,那将意味着美国不仅没有想要降低自己的战略负担,还想要扩张战略空间。然而,印度与中国的安全摩擦不少,美国是否能承担介入印中安全关系的风险?蒂勒森这句战略分量很重的话,要成为未来的政策,还需要时间的检验。

美印联合抵制“一带一路”

与此同时,蒂勒森展开了对中国的批评。他认为中国的崛起并不像印度的崛起那么负责任;印度维护他国主权,中国却不时破坏基于规则的秩序;中国的南海政策挑战了美印共同支持的国际法和规范。他还说:“美国寻求建设性的对华关系,但既不会在中国挑战基于规则的秩序的时候也不会在中国颠覆邻国主权或让美国及其朋友处于不利地位的时候退缩。”

这是蒂勒森演讲的第二大主题:批评中国挑战基于规则的秩序,特别是损害邻国主权。然而,虽然这几年不时有外界批评中国挑战基于规则的秩序,“损害邻国主权”却从何说起?蒂勒森把这一批评引入美国对华政策,显然是受到了印方的影响,因为印度反对中国“一带一路”政策的首要理由就是经过克什米尔地区的“中巴经济走廊”“侵犯了印度主权”。印度当然对蒂勒森的表态感到欢欣鼓舞。外交部长斯瓦拉吉在25日与蒂勒森的联合记者招待会上说,两人讨论了印太地区安全挑战的问题,特别是基础设施联通的问题,认为包括尊重主权和领土完整在内的一系列原则应指导地区联通倡议。

如果印方立场被特朗普政府接受,那么印度对“一带一路”的抵制也有可能导致美国对“一带一路”的抵制。这一点在蒂勒森演讲前已有端倪。10月4日,国防部长马蒂斯在参议院听证会上说:“全球化的世界有很多条带和很多条路,没有任何国家可以把自己置于强加‘一带一路’给他国的位置上。”他还说,“一带一路”经过有争议地区,仅此一点就可见其脆弱性。马蒂斯发表此言论时,他的观点是否代表了特朗普政府的立场尚难定论。但在蒂勒森也持同一观点时,特朗普政府内部对“一带一路”认知的变化已可见一斑了。

支持和鼓励地区国家发展自己的基础设施倡议是美印抵制“一带一路”的重要手段。蒂勒森说,美印应该帮助其他国家维护主权、开展互联互通建设、鼓励它们在符合自己利益的地区架构问题上发声,并认为这些政策方向是对莫迪政府“东向行动”政策的自然补充。他呼吁扩展透明的、高质量的金融借贷机制,使地区国家受益而不是让它们背负沉重的债务。这一颇为狠辣的观点也是从印度而来,印方对“一带一路”的一大指责就是相关项目容易让对接国债务缠身。

为此,蒂勒森提议,美印应该对“一带一路”采取反制措施,特别是提出与其不同的融资渠道。他透露,美国已经通过多边方式(包括东亚峰会部长级会议)与相关国家展开了关于建立其他融资渠道的“静悄悄的对话”。与此同时,蒂勒森承认,美印以及其他国家无法与“一带一路”的借贷政策相竞争。想要反制“一带一路”,但又缺乏有效手段。因此,他从地区国家长远利益的角度呼吁它们认识到“一带一路”对它们的领土和经济主权的“威胁”。这里隐含的意味是,中国的“一带一路”正在损害对接国的领土和经济主权;“一带一路”成功之日,也是这些国家受中国支配之时了。这一逻辑从何而来,如何竟能成为美国国务卿的一种成见,印度又在其中发挥了何种作用,真是值得深究一下了。

美印日澳民主国家大联盟

蒂勒森演讲的第三大主题是美印日澳民主国家大联盟。他提到今年的美印日“马拉巴尔”海上联合演习,认为这是印太地区三大民主国家联合实力体现的绝佳例子。他更表示要让其他民主国家加入印太民主国家大联盟中,而首选就是美国的另一传统盟友澳大利亚。在蒂勒森的印太地缘图中,印度是西部支点,日本是东部支点,澳大利亚是不可或缺的南部支点,美国自然是撬动这些战略支点的领导国家。虽然他并未明言,但这样一种印太地缘政治想象的含义似乎是:只要这四大民主国家能联合起来,它们完全有能力影响中国崛起的方向。

正是在谈到美印日澳民主大联盟的可能性时,蒂勒森发表了对地区安全架构的重要看法。地区安全架构是亚太/印太地区秩序的一个核心问题,东盟、中国、日本等其他国家和组织都在对此进行不懈的研究和思考,也发表了一些初步的意见与立场。蒂勒森认为,这一安全架构的目标应是保持印太地区的自由与开放、维护地区国家的主权、确保它们具有开展自己的经济事务而不受他国威胁的机会。而美印日澳作为这一地区的四大民主国家,应是这一地区安全架构的四个支架,美国是执其牛耳者,印日澳各为其支点。蒂勒森的印太地区大战略棋盘的轮廓已至为明显了。

印度会做美国的棋子吗?

然而,这样的印太地区民主国家大联盟战略可能失败,一个重要的原因也和印度有关。“不结盟”长期以来一直是印度核心的战略思想。虽然近年来实力的增长和雄心勃勃的莫迪政府的上任促使印度外交从传统的消极被动向主动作为转变,与美国或任何其他国家建立军事联盟还是不可想象的。印度从建国以来就是一个民主国家,但整个冷战时期印度的民主性并未让印美关系走进。美印在历史上长期是“疏远的民主国家”,一直要到小布什政府时期,美印关系的定位才转变为“战略伙伴”。从小布什到奥巴马到特朗普,美国对印度的期望逐步增加,特朗普甚至要求印度为阿富汗的经济建设作出贡献。但印度会在多大程度上满足美国的要求,是否会与蒂勒森印太民主国家大联盟的战略进行对接,目前还难下定论。

因此,蒂勒森除了伸出美国对印度战略承诺的橄榄枝,还呼吁印度应该更加有所作为,这是此次演讲的第四大主题。他特别提到印度应该全面实现自己作为国际安全领域领导国家的潜力,而这首先需要印度发展安全实力。美国是不惜为此而“武装”印度的,但印度是否会痛痛快快地“被武装”呢?到目前为止,印度外交总体还是谨慎的,还不想被外界看作美国大战略棋盘上的一颗棋子。比如,今年的美印日“马拉巴尔”海上联合演习,虽然规模空前,但印度不让澳大利亚参与其中(虽然有迹象显示澳将在明年加入);印度新国防部长拒绝为了支持美国新的阿富汗战略而向阿富汗派兵;上任国防部长拒绝与美国开展南海联合巡航。

特朗普政府亚太战略三分已有其一

蒂勒森关于美印关系的演讲极为重要,因为它揭示了美国要构建印太地区民主国家大联盟的战略方向。中国需对此有深入研究和明智判断,特别是要认识到印度在未来美国地区战略中的重要性,以及“印度障碍”——不管是出现在边界争端还是在“一带一路”中——对中国地区战略的制约和影响。印度是自视甚高的南亚霸权国,无可置疑的亚洲崛起国,以及被美国和其他国家寄予厚望的未来世界大国。研判印度的国家能力和战略走向,预防其完全倒向美国或与中国对抗,无疑是中国外交的重要课题。这需要中方在涉及印度的边界争端和“一带一路”政策等问题上作出进一步的思考与谋划。

另外需要研判的,是蒂勒森勾勒出的印太地区民主国家大联盟战略的严肃性与可行性 。这也许只是蒂勒森自己的想象,特朗普可能并不认同。在蒂勒森的国务卿地位摇摇欲坠的情况下,特朗普是打破这种战略动向的最好突破口。在这一点上,中方应在11月特朗普访华时有所作为。但也许这一战略是美国亚太/印太战略的大势所趋,蒂勒森只不过把这一具有相当共识的看法上升为政策而已。

至于这一战略的可行性,目前,在日印澳这三个国家中,只有日本是铁定了心要跟美国走的。印度正在被热心拉拢,但印国内传统的不结盟思想还是很强大,只有外界压力非常强大的时候它才会完全放弃这一战略传统。澳大利亚虽是美国的传统盟友,但它认识到中国对其未来发展的重要性,在关键政策选择上也会慎重行事。10年前,就是澳大利亚让当时美国酝酿的美澳日印四方小多边机制无果而终。10年后,澳方态度是否会发生变化,以及如何防止对华不利的变化,是中国需要研判的。

蒂勒森勾勒的印太地区民主国家大联盟战略虽然重要,但还不足以构成美国地区战略的全局。对华战略和东南亚战略是美国地区战略的另外两大核心,而特朗普政府在这两大领域的新政策尚不明确。白宫目前正在紧锣密鼓地展开新的对华政策评估,预计将在特朗普下月访华前出台。东南亚政策也将在下月特朗普到越南和菲律宾参加亚太经合组织会议和美国-东盟峰会时有所明确。届时,特朗普政府的亚太/印太政策——如果真的有的话——会有一个比较清晰的展现。

 

© 首发于澎湃新闻网《天下会》专栏

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简介

张锋博士是澳大利亚国立大学国际关系学系研究员、中国南海研究院兼职教授。曾执教于北京清华大学与澳大利亚默多克大学,英国伦敦经济与政治学院国际关系学博士。研究方向为中国外交、南海问题、亚太安全、东亚国际关系史及国际关系理论。

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