什么样的“南海行为准则”最符合中国利益?

11月13日,第20次中国-东盟领导人峰会在菲律宾马尼拉召开,会议宣布正式启动“南海行为准则”(以下简称“准则”)磋商。与会的李克强总理表示,希望通过“准则”磋商,增进各方的相互了解与信任,争取在协商一致的基础上早日达成“准则”,使之成为维护南海和平的“稳定器”。

中国与东盟国家对南海和平与稳定的探索,从东盟在20世纪90年代初提出要与中国磋商南海问题开始,已经进行了将近30年。这期间既有成果与突破,也有障碍与挫折。早在1992年,东盟就提出要与中国磋商“南海行为准则”。2002年,这一外交进程有了重大突破,中国与东盟十国就《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)达成一致。2011年,各方在巴厘岛会议上达成落实《宣言》的指导方针。2013年9月,“准则”谈判正式启动。2016年8月,各方决定加快“准则”磋商。2017年5月,中国与东盟国家落实《宣言》第14次高官会在贵阳举行,会议审议通过了“准则”框架。8月,中国与东盟外长会议宣布达成“准则”框架。

虽然其间不乏曲折与争议,但总体而言,从1992年到2017年的这25年是中国与东盟探索一个稳定与和平的南海地区秩序的过程。2002年的《宣言》是南海秩序构建的一个里程碑,2017年“准则”框架的达成则是这一进程的一个重要新节点。

外界不少人——特别是西方国家的评论——说南海地区没有秩序。这种观点忽视了上世纪90年代中国与东盟开始就南海问题进行磋商,到2002年《宣言》出台,再到今年“准则”框架达成的这一在外交层面构建南海秩序的过程。正如中国南海研究院吴士存院长指出的,“准则”案文磋商是当前中国与东盟国家向南海秩序迈进的关键一步。以“准则”磋商为基础的南海秩序的构建,与落实“一带一路”倡议一起,构成当前中国的东南亚外交的两大核心任务。

“准则”案文的磋商将是一个复杂与长期的过程,其中一个核心的障碍是中国与东盟国家对“准则”的理解与期待不尽相同。因此,掌握东盟国家及其外交精英对“准则”的看法和顾虑,是中国有效进行“准则”案文磋商的第一步。

东盟外交精英对“准则”的疑问,都可以归结到“准则”与《宣言》的区别是什么这一根本问题。

实际上,当中国与东盟国家在上世纪90年代就南海问题展开磋商时,当时的终极目标是要达成一个行之有效、有一定约束力的“准则”,而不仅仅是政治意义大于政策效力的《宣言》。但由于当时各方争执太大,包括东盟声索国之间的争执,最后不得不退而求其次,先出台一个《宣言》为后续的“准则”谈判做准备。现在“准则”磋商正式展开,无疑需要解答两者核心区别的问题。

问题的关键,在于“准则”与《宣言》的差别是一个程度上的差别还是一个性质上的差别?如果是程度上的差别,那么“准则”将是《宣言》的一个“扩充版”,把《宣言》没有涉及的事项和议题容纳进来(特别是如何管控争议的问题),并把它们细致化与具体化。如果是性质上的差别,那么相对于《宣言》的政治色彩而言,“准则”应是具有一定法律约束力、能实质性地约束各方行为并管控争端的文件。

东南亚的主流观点是希望“准则”具有法律约束力,虽然东盟十国之间对这一问题的看法也不尽相同。“准则”是否应该具有约束力、具有何种程度与性质的约束力以及如何在政策层面落实这种约束力,将是贯穿案文磋商始终的问题。

另一关键问题是各方“自我克制”。《宣言》第五款表示:“各方承诺保持自我克制,不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动,包括不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其他自然构造上采取居住的行动,并以建设性的方式处理它们的分歧。”

如果2002年后各方能严格遵守这一承诺,那么最近这一轮的南海紧张局势就不致于出现。可以说,正是因为《宣言》——特别是其第五款关于“自我克制”的承诺——没能得到全面有效的落实,南海局势才在过去几年出现了动荡。《宣言》关于“自我克制”的承诺完全是一个政治层面、严重依赖各方主观意愿的承诺,而且没有细致与全面的界定。“准则”如何表述、界定与落实“自我克制”,将是案文磋商的一个重点。

任何国际或地区秩序的构建,都离不开相关国家——特别是地位举足轻重的大国——的战略克制的问题。如果过去几年南海局势紧张的根本原因是相关方没能完全遵守《宣言》关于“自我克制”的承诺,那么维系未来南海稳定的一个核心因素将是“准则”如何能更全面有效地落实各方的战略克制。

国家的战略克制是国际政治中的永恒命题,也是一个没有一劳永逸的答案的问题。现代国家都是主权独立的行为体,其对外政策最终由其主观政治意愿决定。但从当代国际关系史来看,没有一个成功的国家是完全肆意妄为而不受任何规则、规范和机制的约束的。南海“准则”磋商的一个核心问题是如何就约束各方行为的规则、规范和机制达成共识,同时认识到这种约束性的机制需要尊重各国的主权独立性。这在一方面又回到了之前关于“准则”是否需要法律约束力的问题,另一方面则揭示出法律约束力并不是一个“有”或“无”的两分问题,而是什么程度上的法律约束力最符合当前南海秩序现实条件与迫切需求的问题。

除了法律约束力和各方战略克制这两个核心问题之外,“准则”还需解决其适用范围的问题。在2002年《宣言》的磋商过程中,越南要求明确南沙和西沙都为其适用范围,但由于各方意见不一,最后笼统地用“南海”为《宣言》适用范围。此次越南是否会老调重弹,东盟声索国之间是否会再次就适用范围发生争执,有关方是否会要求对相关海域和岛礁进行细化和针对性的讨论,都是看点。

此外,“准则”框架文本提到“监督准则落实的机制”。东盟国家不仅会强调这种监督机制的重要性,恐怕会进一步提出额外的仲裁机制和执行机制的问题:一旦一方指责另一方违反“准则”规定,谁来决定这种指责是否合理,谁又能执行相关决定?这就又回到了“准则”的法律约束力的问题。

最后,东盟国家不少人士担心中国是否会有意采取“拖延战术”来巩固在南海的战略优势。他们指出,虽然中国与东盟在2013年9月就宣布开始“准则”磋商,但一直要到2016年8月——而且是在菲律宾单方面提起的南海仲裁案裁决结果出台的背景下——才表示要加快磋商进程。在一些人看来,“准则”磋商是中国加强在南海存在的障眼法,实质性的政策是岛礁建设和战略储备,而最终达成的“准则”的一个重要目的是确定并巩固中国新的战略优势。因此,他们认为,如果“准则”磋商真的旷日持久,那么东盟国家应该退出这一进程而寻求其他更符合它们利益的政策选项。在这些人看来,“准则”磋商的时间表是衡量中国战略意图的一个重要指标。

总体而言,东盟国家认为“准则”磋商是南海局势改善和秩序构建的重要一步,多数国家希望能够尽快达成一个有法律约束力、全面有效的“准则” 。但它们也知道中方有自己的想法,因此有些国家也不对“准则”抱有特别热切的期待。中方需要在“准则”的性质(特别是法律约束力的问题)和案文磋商的时间表上作出战略性的判断。尽快达成一个有法律约束力的“准则”是否符合中方的利益?如果不是,何种性质的“准则”、在什么时间表下达成才最符合中方利益?

© 首发于澎湃新闻网《天下会》专栏

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简介

张锋博士是澳大利亚国立大学国际关系学系研究员、中国南海研究院兼职教授。曾执教于北京清华大学与澳大利亚默多克大学,英国伦敦经济与政治学院国际关系学博士。研究方向为中国外交、南海问题、亚太安全、东亚国际关系史及国际关系理论。

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