十九大后中国外交的国际风险:国际贸易秩序篇

以十九大的召开为标志,中国特色社会主义进入了新时代。十九大报告说“中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃,迎来了实现中华民族伟大复兴的光明前景”。中国“日益走进世界舞台中央”,中国外交也迎来了“强国外交”的时代。

在这一新的历史定位之下,中国复兴面临着什么样的国际环境?中国外交面临哪些机遇和挑战?在本专栏接下来的系列文章中,我简要分析十九大后中国复兴的国际风险。本篇的主题是国际经济风险,特别是美国特朗普政府采取的贸易限制措施给中国经济外交和国际贸易体系带来的风险。

经济争端是当前中美关系的最大风险

对华强硬是美国特朗普政府的总体对华政策方向,也是当前美国外交精英的主流意见。不管这些精英的政治立场是左是右,是属于民主党还是共和党,对华强硬、与华竞争是他们新的共识。美国官方和战略界的对华认知何以出现如此重大的转变,是一个值得深入研究的重大问题。

就特朗普政府而言,它当前的对华政策的一个重要特点是其不平衡性。去年12月出台的《国家安全战略》将中国界定为“竞争者”,但其关注点是经贸和科技领域的竞争。在安全上,其国防部于今年年初发布的《国防战略》摘要也将中国定位为“战略竞争者”。但特朗普本人对安全领域的竞争关注不多,在朝鲜问题上美国需要中国的支持和协调,在南海问题上美国高官总体保持克制。中美关系当前的主要问题和风险在经贸领域,而且这一风险具有全球蔓延性。在安全领域,两国的争端是可控的,合作也是有可能的。

中美贸易问题的大是大非

本月初,特朗普宣布对进口钢铁和铝分别征收25%和10%的关税,本周五这一政策将正式实施。与此同时,本周四,特朗普宣布对中国进口商品征收价值大约600亿美元的惩罚性关税。此前,有消息说,特朗普政府要求中国采取措施将对美贸易顺差减少1000亿美元。

在中美双边贸易平衡的问题上,大是大非的原则性问题是清楚的。特朗普是个典型的经济民族主义者,所持的理念是早已过时的以邻为壑的经济保护主义。他抱怨美国在经贸上被其他国家——特别是中国——占了便宜。他认为对于美国这样一个具有庞大贸易赤字的世界第一经济体来说,贸易战容易“赢”。他把贸易顺差等同于企业的利润,美国的赤字就意味着美国在与其他国家的经贸往来中“亏了本”。

从经济学的角度来看,这些观点都甚为可笑,说其荒谬也不为过。贸易战并没有真正的赢家,只不过出口大国受到的影响大一点,出口小国受到的影响小一点。这是程度之别,而非性质之别。美国受到的伤害也许要比其他国家小一点,但还是会无疑受到伤害,也许甚至要付出终结自二战结束以来的国际经济领导权的重大代价。

在经济全球化的时代,双边贸易不平衡本身并不能说明其中某个国家就采取了不公平的贸易行为。双边贸易不平衡——如美国在对华贸易中的逆差——本身并不是问题。贸易不平衡也不是简单由保护主义导致的,而是和宏观经济甚至地缘政治因素相关。从全球经济的角度来看,虽然美国对华贸易是逆差,但它和全世界所有国家作为一个整体的贸易关系必然是平衡的。同理,虽然中国对美贸易有顺差,但它和全世界所有国家作为一个整体的贸易关系也必然是平衡的。

美国贸易逆差的根本原因在于其国内投资和储蓄的不平衡,这是个宏观经济的问题。特朗普政府去年底通过的减税法案将进一步加大美国财政赤字,从而恶化其贸易赤字。将赤字怪罪于包括中国在内的双边贸易逆差是很可笑的。

真正危害在于全球贸易秩序

问题是,虽然特朗普的经济教条很荒谬,但由此导致的政策将不仅会恶化中美关系,甚至能冲击到全球贸易体系。美国仍是世界第一大经济体。美国经济打个“喷嚏”,虽然不至于像以前一样让全球经济为之打颤,但波动还是难免的。

以此次的钢铁和铝关税为例。这些关税本身只涉及大约2%的美国进口额,占美国国内生产总值(GDP)的比重只有0.2%;而美国的基本钢铁产业规模也很小,只雇佣大约八万人的劳动力。中国钢铁在美国所有钢铁进口中的占比不到1%,因此这些关税对中国钢铁产业的直接影响也不大。

但是,因为这样的关税是赤裸裸的保护主义,任何国家都有理由进行反制和报复。欧盟就明确表示,如果美欧之间无法就此达成一致,它将对美国产品征收报复性关税。如此,结果就可能导致贸易战。

此外,很多国家——特别是美国的盟友——都不想成为特朗普敌视的对象,都不想成为来自第三方的钢铁和铝的中转国。因此,它们会通过保护措施,严格控制自己的钢铁和铝的进口量。这将通过另一渠道加剧保护主义。

特朗普政府的借口是外来钢铁和铝对美国的国家安全构成了危险。但这一借口的可笑之处在于,美国征收关税的起始对象是世界所有国家。不管这些国家是美国的盟友、竞争对手还是敌人,关税照收不误。这令美国的盟友——特别是加拿大、西欧国家、澳大利亚、日本和韩国——极为不满。加拿大是美国头号钢铁进口国。在加拿大人看来,与加拿大贸易怎么也不会对美国国家安全构成威胁;历来只有美国威胁加拿大,没有加拿大威胁美国。问题是,美国破坏全球贸易规则,滥用说不通的国内法律为保护主义正名,其他国家看在眼里,不免会得出一个破坏性更大的结论:我们也可以找借口搞贸易保护主义。

在贸易保护主义盛行之前,不少国家会把美国告到世界贸易组织(WTO)。WTO确实有条款说,在战争时期或者其他危急时刻,成员国有采取任何保护安全利益的必要措施。但在特朗普之前,没有一个国家动用过这一款,因为它们知道,一旦动用,成为先例,任何国家都可借此搞保护主义,由此而来的连锁反应将致WTO于死地。

如果相关国家把美国告到WTO,而WTO裁定美国关税不满足这一关于国家安全的条款的要求,本已对WTO不满的特朗普很可能在一怒之下让美国退出WTO。美国退出,WTO将名存实亡,现有国际贸易秩序将不复存在。即便WTO不以这种方式消亡,多国贸易保护主义的盛行也将极大削弱它的权威和作用,更何况2015年“多哈回合”贸易谈判的无果而终,已经导致了WTO改革的停滞不前。

在动用WTO争端解决机制之前,美国的盟友会要求美国“网开一面”,从盟友的政治和安全关系的角度,说服美国豁免关税。但联盟的利害关系并不能打动本已对美国的联盟体系有所不满的特朗普。所以,欧盟等美国盟友的谈判策略,转到了支持美国共同反对中国产能过剩,以此推卸自己的责任。这无异于“出卖”中国讨好美国,是赤裸裸的自私之举。这一策略已经成功,特朗普政府决定免除欧盟、韩国、澳大利亚、巴西、阿根廷、加拿大和墨西哥的关税。其实,不管成功与否,这种策略都将加深中国与西方国家之间的猜疑。在全球贸易体系需要各大经济体维护的时候,这种互疑只会加剧其脆弱性。

由此可见,特朗普关税的真正危害在于破坏基于规则的全球贸易秩序,引发全球性的贸易保护主义,导致多国之间的贸易战,阻碍全球经济的发展。最坏的情况将是二战结束以来,以世界贸易组织(1994年前为关税及贸易总协定)为核心的全球贸易秩序的崩塌;各国各自为营,以邻为壑,经济保护主义蔓延到地缘政治竞争,国际经济复杂性与危险性兼具,经济争端甚至军事冲突的可能性上升。从这个意义上讲,特朗普是过去70多年来对国际贸易秩序的最大威胁。

这并非耸人听闻。美国历史已有血的教训。1930年,美国参议院通过臭名昭著的斯穆特—霍利关税法,引发多国贸易战,加剧经济大萧条,持续的全球经济衰退是第二次世界大战爆发的一个重要根源。而这一关税法的源头和当前特朗普的关税政策极为相似——都是为了保护美国国内产业和就业,只不过当时保护的是农业,现在保护的是工业和制造业。美国经济政策的历史是一个自由贸易和保护主义的循环史,特朗普并不是美国历史上的第一个经济保护主义和民族主义者。

中国的主动作为

十九大后中国外交的总体使命是为中华民族的伟大复兴服务。这需要一个相对和平与稳定的国际环境,包括一个总体平稳、稳健增长的国际经济体系。中国虽然已经是世界第二大经济体,但国内经济结构改革还面临诸多挑战,攻坚性的难题并未减少。出口占中国经济的比重已经下降到15%左右,但如果对欧美等大市场的出口严重下滑,仍将给中国经济发展带来重大影响。同样不可忽视的,是包括贸易战在内的经济争端引发地缘政治冲突,这可能给中国带来更大的挑战。

应对特朗普政府的恶性经济政策,包括对惩罚性关税的一定程度上的反击,无疑是必要的。就在今天(3月23日),商务部宣布拟对自美进口部分产品加征关税,以平衡因美国对进口钢铁和铝产品加征关税给中方利益造成的损失。这种反击需要把握节奏和平衡。对于特朗普政府一些相对合理的需求和期望(比如市场开放和准入问题的某些方面),可以认真研究并适当调整政策。

更重要的是主动作为。大目标应是维护基于规则的国际贸易秩序的稳定。特朗普要破坏这一秩序;中国应维护之,因其稳定性对现阶段中国的发展是有利的。“维护”可以从几个方面入手。

一是联合世界上所有支持开放贸易、反对保护主义的国家,共同应对美国强制性关税和其他保护主义政策。这里一个重要的对象,是反对特朗普经贸政策的传统美国盟友,特别是加拿大和欧盟国家。这些国家的本能反应是以牙还牙,报复美国关税,但同时又希望作为盟友的交情能说服美国“网开一面”。这时候,中国既要论以是非,也要晓以利害,更要作出维护开放贸易体系的可信的承诺。

作出这种承诺的最好方式是引领WTO改革。中国要维护开放的国际经济秩序,不能墨守成规,而是要推动WTO改革,更新世界贸易规则,使之更适应当前的经济形势。“多哈回合”谈判的停滞不前,是WTO变革无力、权威下降的重要原因。西方有经济学家建议,中国应引领新一轮的WTO多边贸易谈判,不妨将之命名为“北京回合”。美国已经从WTO谈判引领者的角色转变到了挑战者的角色。在这种情况下,而且在中国已经成为世界第二大经济体的背景下,中国的角色应从WTO的参与者转变到维护者、建设者与引领者。新的谈判应聚焦于国有企业透明度、电子商业规则以及保护新技术产权等与当前各大国间经济争端密切相关的问题。新一轮的WTO谈判,如果成功,不仅能稳定全球贸易体系,也能助推中国国内经济改革。

也可以在“一带一路”上主动作为。如果贸易战蔓延,国际经济体系动荡,各大贸易体各自为营,那么中国构建的“一带一路”贸易网络将是中国经济平稳发展的重要缓冲。不过,现在不少地区和国家对“一带一路”的抵制心理日趋强烈,“一带一路”项目的设计和实施需有新的思维和策略。

目前东亚十六国(东盟十国、中日韩三国以及印度、澳大利亚和新西兰)正在谈判的“地区全面经济伙伴关系”(RCEP)是另一需要主动作为的领域。美国不在其中,因此不是障碍。推动RCEP最棘手的障碍是印度。印度的莫迪政府,以及其所在的印度人民党(BJP),把中国视为竞争对手,在某些问题上甚至视中国为敌人。这是中方不可不察的。推动RCEP,中印关系是关键。这不是简单的经济问题,而是和地缘政治相关。如何把RCEP和中印战略关系结合起来考虑,是中国外交的一个课题。

最后,中国应有新的思维看待重组的“跨太平洋伙伴关系”(TPP)经济协议。去年1月,特朗普上任第一周,就宣布退出之前奥巴马政府大张旗鼓引领谈判的TPP。今年3月初,原TPP剩余11个成员国在智利签署了新的自贸协定,并将TPP改名为CPATPP。奥巴马时期,中方对TPP多有疑虑,认为它是限制中国经济影响力的工具。如今,美国已经不在其中,中国应研究加入CPATPP的可行性,从长远的角度看待这一问题。如果RCEP谈判能够顺利完成,中国又加入CPATPP,那么中方提倡的亚太自贸经济区的宏伟目标将不再不可企及。届时,不管美国在不在这些自贸协定之中,都将不再是什么大事了。

© 首发于澎湃新闻网《天下会》专栏

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简介

张锋博士是澳大利亚国立大学国际关系学系研究员、中国南海研究院兼职教授。曾执教于北京清华大学与澳大利亚默多克大学,英国伦敦经济与政治学院国际关系学博士。研究方向为中国外交、南海问题、亚太安全、东亚国际关系史及国际关系理论。

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