东盟南海政策的明暗两线:积极的局势判断与内部暗流

东盟现在的南海政策是什么?2016年7月,所谓的“南海仲裁案裁决”出台后,南海虽然没有大风大浪,但也是暗流涌动,并不太平。评估这两年来东盟南海政策的变化,是有意义的。当然,对南海总体局势变化的判断,还需评估其他行为体——特别是美国及其盟友和伙伴国——政策的变化。

上周末,第32届东盟峰会在新加坡召开。借此时机分析过去两年来东盟峰会主席声明涉南海部分的内容,或许能管窥东盟南海政策的一些微妙变化。除了东盟外长会议联合声明外,东盟峰会主席声明应是最能体现东盟官方立场的文件了。

从2016年9月至今,东盟峰会总共发布了四份主席声明,分别是2016年9月于老挝万象发布的第28-29届主席声明,2017年4月于菲律宾马尼拉发布的第30届主席声明,2017年11月于菲律宾马尼拉发布的第31届主席声明,以及刚刚在新加坡发布的第32届主席声明。

这些文件的政策大背景,是东盟-中国关系的总体改善,特别是在“南海行为准则”(以下简称“准则”)磋商上取得的进展。2016年8月,“裁决”出台后的一个月,南海各方决定加快“准则”磋商。2017年5月,中国与东盟高官会审议通过了“准则”框架;8月,中国与东盟外长会议宣布达成“准则”框架;11月,中国-东盟领导人峰会宣布正式启动“准则”磋商。

东盟南海政策的五大要素

从这四份东盟峰会主席声明来看,东盟的南海政策有五大要素。一是南海秩序的宏观目标。这四份声明都“重申维护南海的和平、安全、稳定及航行与飞越自由的重要性”。2017年11月于马尼拉发布的第31届主席声明,另加了维护“海上安全与基于规则的秩序”的重要性。第30届和第32届声明则都表示“认识到南海作为和平、繁荣与稳定之海的益处”。总体而言,东盟对南海秩序的看法有很强的连贯性。

东盟南海政策的第二大要素是对南海局势的判断。这方面的措辞和表述是五大要素中波动最大的,体现了东盟内部的分歧。第28-29届声明“对近期以及当前局势表示严重关切,并注意到一些领导人对填海造陆及当地行动升级表达的关切,这些行动损害了信任与信心,加剧了局势的紧张,并可能破坏地区的和平、安全与稳定”。这一有关“严重关切”的表述是四份声明中措辞最烈的,无疑和当时距“裁决”出台不久有关。

2017年4月的第30届声明仅“注意到一些领导人对当地近期活动的关切”。同年11月的第31届声明则完全没有这方面的表述。这两份声明措辞的弱化,有赖于菲律宾这一当年的东盟轮值主席国。这一年,杜特尔特政府决定暂时搁置“裁决”,改善对华关系,故有刻意为南海降温之意。

刚刚发布的第32届声明虽然没有“严重关切”的措辞,却重提“注意到一些领导人对填海造陆及当地行动升级表达的关切,这些行动损害了信任与信心,加剧了局势的紧张,并可能破坏地区的和平、安全与稳定”。这表明,东盟对南海局势认识的负面因素在上升,虽然还没有回到2016年的程度。

紧接着形势判断而来的,是对各方行为的建议。这是东盟南海政策的第三大要素。第28-29届声明“重申加强互信与信心、保持行为的自我克制、避免可能进一步导致局势复杂化的行动、在与包括1982年《联合国海洋法公约》在内的国际法一致的基础上和平处理争端的需求”;同时“强调在包括可能导致局势复杂化及加剧紧张的填海造陆在内的所有行为的非军事化和自我克制的重要性”。这一条明显是针对中国而来。

值得注意的是,这种要求“非军事化和自我克制”的表述在四份声明中都有体现,虽然程度有所不同。措辞最弱的是2017年4月的第30届声明:“重申加强互信与信心、保持行为的自我克制、避免可能进一步导致局势复杂化的行动、和平处理争端、不诉诸武力威胁或武力的重要性。”

刚刚发布的第32届声明与2016年的第28-29届声明基本一致,微调之处在于“强调声索国和其他所有国家的所有行为的非军事化和自我克制的重要性,包括《南海各方行为宣言》提到的可使局势复杂化和加剧紧张的行动”。

这一要素的一致性表明,中国在南海的军事行动和战略行为是东盟不能释怀的,也是其评估中方战略意图并制定相应对策的基础。

维护南海的和平与稳定需要各方之间的增信释疑,互信措施因此是东盟南海政策的第四大要素。在这一点上,四份声明并无实质性差别。它们都强调互信措施的重要性,都欢迎东盟-中国海上紧急事态“外交高官热线”和“海上意外相遇规则”这两个早期收获措施在南海的应用。

东盟南海政策的第五大要素是对《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)和“南海行为准则”的立场。东盟强调全面有效地落实《宣言》,并鼓励各方尽快开展“准则”磋商。2016年的第28-29届声明的措辞最为强烈,高举落实《宣言》和开展“准则”谈判的“紧迫性”。2017年的第30届和第31届声明都表示“注意到了东盟-中国合作的进展”,对当年“准则”框架的达成表示“深感鼓舞”。刚刚发布的第32届声明则是“热烈欢迎东盟-中国合作的进展”,并“对‘准则’实质性谈判的展开表示深感鼓舞”。

可见,东盟对“准则”磋商的进展总体满意,而且把与中国合作的程度与准则磋商的进展紧密联系起来。中国与东盟这两年在《宣言》落实和“准则”磋商上的合作是可圈可点的。2016年,东盟对中国在这一点上的态度还有很深的猜疑,因此极力强调落实《宣言》和磋商“准则”的“紧迫性”。2017年后,东盟对“准则”磋商进程表示感到鼓舞。未来磋商如何进展,无疑将影响到东盟南海政策的演变。

政策要素的排序

从以上对东盟南海政策的五大要素表述演变的分析来看,这两年东盟对南海局势的判断总体趋于积极,但这种积极性并非线性上升,也非不可逆转。比如,对南海局势的判断,在2017年的降温之后,今年又重新采用了“填海造陆”和“行动升级”等对华意味明显的措辞。而要求“非军事化”和“自我克制”则一直都是东盟的标准用语,也是对中国的强烈信号。

除了内容分析外,我们也可以从政策要素的排序变化中窥测东盟南海政策的演变。第28-29届声明,从对局势表示“严重关切”开始,强调维护南海秩序的重要性,之后提出行为建议,指出落实《宣言》和磋商“准则”的紧迫性,“外交高官热线”和“海上意外相遇规则”这两个早期收获措施则是排在最后。

到了第30届声明,对局势的关切排到了第三位,首要的南海秩序,其次是早期收获,最后是行为建议。

第31届声明先提东盟-中国关系的改善以及“准则”磋商的进展,其次表示欢迎早期收获措施,之后重申维护南海秩序的重要性,最后提出行为建议。

第32届声明则是先重申维护南海秩序的重要性,其后欢迎“准则”磋商的进展和早期收获措施的实施,之后表达对局势的关切,最后重申行为建议。

由此可见,除了2016年的第28-29届声明外,另外三份声明都没有把对局势的关切置于首位。但它们都强调维护南海秩序和推进“准则”磋商进程的重要性。维护南海秩序和推进“准则”磋商因此是中国的南海政策和东盟政策的交汇点。

东盟南海政策的暗流

主席声明提供了东盟南海政策变化的一条明线。东盟成员国内部关于南海问题分歧的暗流,同样值得我们注意。澳大利亚学者卡尔·塞耶(Carl Thayer)称拿到了上周结束的第32届东盟峰会主席声明的“零号草案”,即正式声明发布之前供各成员国讨论的草案。这一文件是东盟内部在南海问题上的分歧的一个重要体现。

草案的序言和正文第16条要求重申东盟各国“对法律和外交进程的全面尊重”。“法律和外交进程”是东盟对南海仲裁案的隐晦说法。柬埔寨要求删去这一条,印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡和越南则表示应予以保留。

草案的正文表示对近期和当前的南海局势表示严重关切,包括“当地大规模的填海造地和军事化”。柬埔寨和马来西亚要求修改这一表述。

更重要的是,菲律宾和越南要求加入“欢迎南海仲裁案裁决”的用语。其他东盟成员国——特别是柬埔寨——表示反对。值得注意的是,杜特尔特政府至今的立场是搁置而非强调“裁决”。这次“欢迎裁决”的态度,即便只是出现在一个草案中,也是颇可玩味的。

东盟协商一致的决策过程使柬埔寨这一中国的“铁杆朋友”有权利否决任何其认为值得商榷的用语。任何与仲裁案有关的或明或暗的表述因此都没有在正式声明中出现。但我们却不可得出东盟成员国——特别是菲律宾和越南——真的已经把“裁决”搁置的想法。理解东盟的南海政策,最终需要综合考虑公开声明这一明线和内部分歧这一暗流。

© 首发于澎湃新闻网《天下会》专栏

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简介

张锋博士是澳大利亚国立大学国际关系学系研究员、中国南海研究院兼职教授。曾执教于北京清华大学与澳大利亚默多克大学,英国伦敦经济与政治学院国际关系学博士。研究方向为中国外交、南海问题、亚太安全、东亚国际关系史及国际关系理论。

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