“特金会”取消,问题出在哪里?

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本周四,美国总统特朗普宣布取消原定于6月12日在新加坡举行的与朝鲜领导人金正恩的会晤。

“特金会”原本是本年度最受瞩目的国际大事。就美国与朝鲜关系而言,也可说是“史上最牛”事件,因为两国领导人从未举行过峰会。虽然朝鲜从美国克林顿政府时期就想安排领导人峰会,但美国从未给予这种“礼遇”。对特朗普本人而言,这一峰会的意义也非同寻常。除了可以将其炫耀为“终极压力”制裁措施的“成果”外,他还公开宣称:“现在大家都在说我该拿诺贝尔和平奖。”

之所以取消这次会晤,根本上是因为特朗普意识到美朝双方对此次会晤的预期差距太大,仓促举行,很可能失败。从3月8日特朗普接受金正恩关于会晤的“邀请”,到5月24日特朗普取消已在准备中的会晤,这两个多月间,美朝双方都犯了一些错误,终于导致了这一耐人寻味的“非峰会”事件。

总体而言,“特金会”取消,对朝核问题与东北亚和平而言,并不见得是件坏事。特朗普态度的转变,意味着他对朝鲜无核化的预期从理想转向了现实。而务实主义对于重大国际争端,特别是像朝鲜核问题这样事关东北亚和平与稳定的大事来说,是不可或缺的。与其仓促举行一个充满理想甚至幻想的峰会,从而承受回到现实后不可预测的政策变动的风险,还不如现在就面对现实,按部就班地进行外交部署。

特朗普的冲动型决策

3月8日,特朗普接受金正恩关于会晤的“邀请”,但这一“邀请”是韩国国家安保室长郑义溶口头传达的。特朗普在与郑义溶会面的当场就接受这一“邀请”,不仅震惊了在场的韩国官员,也令特朗普政府高官大为吃惊。国防部长马蒂斯和时任国家安全顾问麦克马斯特都认为特朗普至少要先和他们商议再做决定,因此当场提出峰会的风险,建议特朗普谨慎行事。而特朗普则以“我知道了,我知道了”打发这些顾虑。

这一决定是特朗普冲动型决策风格的绝佳体现。他对自己作为“交易大师”的能力很自信;他大概认为金正恩通过郑义溶传达的“无核化”就是自己心目中的朝鲜无核化;他也许为能成为第一个和朝鲜领导人举行峰会的美国总统而自喜。他的想法有极大的理想化色彩,似乎认为一次峰会就能解决朝鲜核问题。批评他的人,不免将之视为“天真”或“幼稚”的又一体现。

不过,平心而论,特朗普的决定虽然冲动,但却值得赞赏,因为这毕竟缓和了美朝关系。特朗普愿意拉下美国总统的身段与朝鲜领导人会晤,也是可佳之举。美国精英一直认为与朝鲜领导人会晤是美国的一种“恩赐”,因此迟迟不予。这种居高临下的姿态,恐怕也是美朝难以和解的一个因素。

但是,在5月16日朝鲜发布了一次不太客气的声明后,特朗普也觉得事态不妙了。当时,朝鲜外务省第一副相金桂冠发表谈话,称朝鲜对只单方面要求朝鲜弃核的对话毫无兴趣,朝方将重新考虑是否出席朝美首脑会谈;但若美方带着改善朝美关系的诚意对待会谈,朝方定将做出相应回应。上周,本来要到新加坡与美方讨论峰会细节的朝方代表团也并未成行。

特朗普的态度从乐观甚至兴奋变为观望。5月22日,在白宫与韩国总统文在寅的记者招待会上,他说不想浪费时间,峰会也许不会在6月12日举行,但这并不意味着未来也不会举行。

两天后,5月24日,负责对美事务的朝鲜外务省副相崔善姬发表谈话,称不会乞求与美方的对话。她特别谴责了美国副总统彭斯最近关于“朝鲜的结局可能会像利比亚一样”的言论,并嘲笑彭斯“愚蠢”。这一对彭斯的指责,看起来是“压死骆驼的最后一根稻草”,至少特朗普是以此为由而取消取消峰会的。

美朝之间的核心分歧

那么,现在朝鲜核问题何去何从?

今年3月以来,朝方缓和对韩和对美关系,特朗普接受金正恩会晤“邀请”,美朝关系改善,为控制和解决朝核问题创造了自十年前六方会谈以来最好的机会。现在,6月的“特金会”虽然取消,但特朗普并没有排除未来举行会晤的可能性。朝方态度也有所缓和,表示愿意在任何时候与美国对话。美朝核对话还有希望,问题在于双方决策者是否有政治智慧和决断去重启这一进程。

当前美朝之间的核心分歧,是无核化的目标和进程。相对目标而言,关于进程的分歧更为关键。包括美国在内的很多国家都质疑朝鲜是否真愿去核,但既然朝鲜已经在国际场合提出这一目标,一定程度的共识就已经存在了。问题在于如何去核,也就是进程的问题。

特朗普政府在这一问题上分为两派。强硬派以新任国家安全事务助理博尔顿为代表,提出要以“利比亚模式”去核,即在朝鲜交出并清除所有核武器之前,不给予任何经济援助、政治承认或安全承诺。他甚至说应把这些核武器运到美国国内的核武处理设施销毁。

温和派以负责东亚事务的代理助理国务卿董云裳(Susan Thornton)为代表,认识到“利比亚模式”及其他一次性去核模式不可行,因此愿意讨论分阶段去核。国务卿蓬佩奥的立场介于两者之间。值得注意的是,特朗普的立场接近温和派。他在最近的一次讲话中公开否认了“利比亚模式”的适用性。而且,就在宣布取消“特金会”的前一天,他在福克斯电视台的一个采访中表示可以接受分阶段去核。

美朝双方的失误

3月底,金正恩访问北京,首次公开表示愿意同美方对话,同时提出要“采取阶段性、同步的措施”实现半岛无核化。5月初,与习近平主席在大连会晤,他重申“采取分阶段、同步性的措施”,同时再次表示半岛无核化的立场。此外,他说:“只要有关方面消除对朝敌视政策和安全威胁,朝方没有必要用核,无核化是可以实现的。”

可见,从3月到5月,金正恩关于朝鲜半岛无核化的立场——不管是目标还是进程——都没有改变。他关于去核的信号也相当明确:半岛无核化的前提是美国“消除对朝敌视政策和安全威胁”,并“采取分阶段、同步性的措施”。

但与此同时,朝方也不能确定美国到底有没有“收到”这个信号,特别是在特朗普主政而美国外交决策混乱的情况下。因此,5月16日,借着美韩举行“超级雷霆”军演之机,朝鲜取消原定于当天举行的朝韩高级别会谈,并威胁要退出朝美首脑会谈。

朝鲜声明的直接目标是博尔顿近来不断提及的“利比亚模式”。博尔顿第一次明确提出要以“利比亚模式”对朝去核是在4月29日,此后多次重复。大概这让朝方认识到与美方在去核进程的认识上的巨大鸿沟,因此决定发出无法接受单方面无条件去核的警告。

这种表态,是要通过摆明朝方的立场,让美方降低对“特金会”的预期。朝鲜无疑认识到,如果特朗普抱着朝方单方面一次性去核的态度参加会晤,而发现朝方立场并非如此,峰会因此失败,从特朗普的风格看,美方政策恐怕会比之前更强硬,半岛战争风险大增。与其承受那样的风险,还不如现在就让美方回到现实。

但朝方在释放外交信号时,也有失误之处。其“分阶段、同步性”去核的预期,可以通过私下的高层外交传递。美国国务卿蓬佩奥最近两次访朝都与金正恩举行了会谈。朝方为何还要选择公开发表对抗性声明而不是私下摆明立场?一方面可能与长期以来的策略惯性有关,一方面是不想一味示弱,此外恐怕也是想要安抚朝鲜国内强硬派的不满。

至于朝鲜为何无法接受“利比亚模式”,这已无需多说了。2003年,卡扎菲同意单方面去核。但是,非但利比亚没有得到西方承诺的援助,连卡扎菲本人也在2011年西方军事干涉后导致的内战中丧生。这样的“前车之鉴”是任何国家都无法接受的。谁会想落得和利比亚卡扎菲或者伊拉克萨达姆这样的悲惨下场呢?而博尔顿居然好意思将这一“教训”大讲特讲,也不枉其作为小布什政府新保守主义者遗留的“大名”了。

因此,美国的失误之处,在于没有一个统一的政策立场或者外交信号,缺乏一个有效的策略。与小布什政府一样,特朗普政府也是一个内斗激烈、缺乏共识的政府,外交信号混乱无章。强硬派和温和派之间的斗争从不止歇,而他们各自的政策影响很大程度上取决于特朗普本人的性情和态度。

特朗普一开始似乎认为朝鲜单方面一次性去核并不难,因此没有制止博尔顿大讲“利比亚模式”。直到本周,他的立场才转向灵活,表示可以接受分阶段去核。就在这时,崔善姬发表嘲笑彭斯的谈话,导致特朗普取消会晤。一个有意思的问题是,如果没有崔善姬的谈话,特朗普还会取消峰会吗?当然,崔善姬的谈话是针对彭斯的“利比亚模式”而来。那么,可以继续追问,如果没有彭斯和博尔顿大谈“利比亚模式”,“特金会”夭折吗?

什么是“分阶段、同步性”的无核化?

朝方所说的“分阶段、同步性的”无核化到底指的是什么?美国有没有可能接受?朝鲜对去核的态度一直是个谜,现在外界谁也说不清楚。但过去20年来朝鲜的政策和态度,至少给了我们一个“机智的猜测”的基础。

在今年之前,朝方一直说无核化谈判必须在美国不设前提条件的情况下展开,而美国提出的一个核心条件是朝鲜停止核武和导弹试验。在这一点上,今年以来,朝鲜已经让步,明确将暂停此类试验,因此不成障碍。

与此同时,朝鲜也给美国设限,要求美方“消除对朝敌视政策和安全威胁”。在5月初与习主席的大连会晤上,金正恩明确提出了这一点。这一点包含了三个具体要求。政治上,美国通过建立外交关系的方式承认朝鲜作为一个主权国家的地位。在朝方看来,这是表明美国没有敌对政策的一个重要信号。安全上,各方签订和平条约,正式结束朝鲜战争。经济上,解除对朝经济制裁。

此外,朝鲜要求在去核后,特别是在各方签署和平条约后,美国终止对韩国的“核保护伞”,美军撤出韩国。朝鲜的立场,历来都是“朝鲜半岛无核化”,而不是简单的朝鲜无核化。

而朝鲜所谓的“分阶段”去核,大概包括三个阶段:首先,冻结核武和导弹计划;其次,销毁核武设施;最后,清除并销毁所有核武器。在每个阶段,朝方都会要求美方辅以降低敌意、建立互信的配套措施。

美朝共识还有无可能?

可见,朝鲜所说的“分阶段、同步性的”无核化,与博尔顿的“利比亚模式”是南辕北辙,毫无交集。如果博尔顿主导美国对朝外交,坚持“利比亚模式”,除非朝方作出根本性让步,否则不仅无核化目标难以实现,美朝冲突的几率也将增加。目前为止,没有迹象显示博尔顿已经控制特朗普政府的对朝政策。

如果特朗普采取以董云裳为代表的温和派政策,那么美朝在无核化的目标和进程上都有一定程度的共识。此时,问题的关键,在于谁先做出让步。董云裳在最近的一次演讲中表示,朝鲜应先交一笔“首付”,比如先销毁一些核武器,让美国真正看到朝鲜承诺的诚意。

也许这是当前美朝高层外交的关键所在。特朗普在5月22日还未决定取消会晤的记者招待会上说,美国只有在朝鲜满足了相关条件之后,才会考虑举行峰会。这个条件很可能就是朝鲜的“首付”。

如果“首付”问题能够解决,美朝双方需要创造性地将“分阶段、同步性”无核化进行具体化和操作化。以上述去核三阶段为例,朝鲜承诺履行这三个阶段的义务,美国则承诺以相应的对等措施作为配套。这种对等和互惠的承诺,不失为“分阶段、同步性”去核的一个策略,本来是“特金会”可以争取的一大成果。

当然,绝不能低估达成此类承诺的难度。过去二十多年的朝核问题谈判,之所以失败,根本原因在于承诺的失败,不管是一开始就不愿做出承诺还是做出承诺后不愿执行。这一点,美朝双方都有责任。

另外一个关键的问题,是如何监督和核实朝鲜去核的进度。朝鲜已经制造了据说50枚左右的核武器,各类导弹数目不一,核武设施隐秘分散。这都给核查带来了巨大的挑战。国际原子能机构能否胜任这一挑战,是个很大的未知数。正因如此,国际社会——特别是核武和核能大国——在对朝核查上的密切合作将是关键。朝鲜则需以前所未有的开放态度接受国际核查。此前,朝鲜一直抱怨美国要求的核查是对其主权的侵犯。

至于美军撤出韩国,如果朝鲜去核真的能够实现,这不应是不可超越的障碍。特朗普本来就对驻韩美军的成本有怨言,也曾要求五角大楼对调整驻韩美军规模进行评估。韩国延世大学教授、现任文在寅总统高级外交顾问的文正仁,也在最近提出了驻韩美军和美韩同盟何去何从的问题。

“特金会”取消对美中关系的影响

“特金会”事件,中国虽然不是纯粹的看客,但绝非主角。但特朗普似乎有把峰会最终未能举行的责任往中国推之意。比如,他说,朝鲜的态度在金正恩与习近平主席在五月初大连会晤后发生了变化,因此这是中方对朝施加影响的结果。

上文已经表明,朝方的态度从3月到5月都是一致的,因此这种说法并无道理。可以说的是,金正恩在两次与习主席的会谈中都提到“分阶段、同步性”的措施,这表明中方是支持这一立场的。中方的支持,增加了朝方向美方坚持这一立场的底气。

但是,虽然特朗普对中方角色的看法是一种误解,不能排出这种误解带来的政策影响。特朗普的逻辑是,美国在朝核问题上需要中国的帮助。因此,他在美中其他方面的争端中(比如经贸和南海)“留了一手”,为的是“特金会”能成功举行。如果他现在认为中方在朝核问题上是个障碍而非助手,那么不能排出他会推出一系列对华强硬的措施。而这种强硬政策正是以博尔顿为首的鹰派所鼓吹的。

因此,中方需对美国新一轮的对华强硬做好准备。这些强硬措施可能包括:拒绝重新处理“中兴”事件;在经贸争端上重回强硬,否定上一轮经贸谈判的结果;对涉朝的中国公司和个人进行“连带制裁”;在南海对抗中国;加强美台关系,甚至派博尔顿这样的高官访问台湾。

“特金会”取消,对美中关系的影响值得警惕。

© 首发于澎湃新闻网《天下会》专栏

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简介

张锋博士是澳大利亚国立大学国际关系学系研究员、中国南海研究院兼职教授。曾执教于北京清华大学与澳大利亚默多克大学,英国伦敦经济与政治学院国际关系学博士。研究方向为中国外交、南海问题、亚太安全、东亚国际关系史及国际关系理论。

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